Daguerrotipo de la Corte de San Luis.
Un edificio serio donde seguramente hay leyes serias. Fuente

Uno de los enormes desafíos de la transformación digital  en la Administración Pública es cómo cambiar una maquinaria tan estable. Utilizando una metáfora sencilla (y muy usada) igual que los barcos petroleros, es difícil de hundir, pero también de ambiar el rumbo. Las leyes, recomendaciones, proyectos y políticas tienen, en el mejor de los casos, resultados desiguales. Una de las respuestas más comunes, quizá por la naturaleza normativa y prescriptiva de la Administración es la obligatoriedad del cumplimiento. Es decir, esa percepción que hay de que “si obligamos a que la organización trabaje haciendo X a partir de cierta fecha, es muy probable que lo logremos”. Pero ¿de verdad es así? Veamos qué es lo que implica esta manera de trabajar en la Administración.

El voluntarismo de las leyes de Administración electrónica

Dos de las cosas que caracterizan a organizaciones administrativas como la española, que podríamos llamar continentales o mediterráneas, es el funcionamiento basado en la normatividad vertical y la autopotestad ejecutiva. Hay más, pero esas dos son bastante significativas. Como bien decía uno de mis profesores de Derecho Administrativo (un poco célebre últimamente por cuestiones no relacionadas con la materia), el ciudadano puede hacer lo que no está prohibido, y la Administración sólo puede hacer lo permitido. Seguramente la cita es de otra persona, pero en todo caso, es muy correcta.

Así que, lógicamente, si quieres cambiar la Administración, cambias la ley, y listo. Dices que el procedimiento es telemático, o que los trámites son digitales, o que la factura es electrónica, y a otra cosa. Como bien sabemos, la Administración siempre cumple sus normas.

Pues bien, evidentemente, sabemos que esto no es así, o no del todo. Si de verdad esto fuera tan así, no habría políticas públicas. Al menos, además de una ley que regule cómo tiene que funcionar la Administración, es necesario facilitar el cumplimiento de la norma. Esto se puede hacer de una manera más bien activa (generando medios para el cumplimiento) o pasiva (diciendo la fecha y esperando que las diversas organizaciones cumplen con su obligación).

Esto nos permite ver experiencias que han logrado lo que se proponían. Por ejemplo, la factura electrónica ahora mismo está muy generalizada. El municipio más pequeño tiene un portal de transparencia. Sin embargo, hay fracasos evidentes como por ejemplo gran parte de los objetivos de la Ley 11/2007, o el primer intento de la factura electrónica.

¿Qué pasa cuando se pisa el acelerador más de la cuenta?

Podríamos decir, entonces que la clave está en hacer una ley que podamos abordar con ciertas garantías. Esto supone dos problemas. Primero, que es necesario saber cuál es el punto justo al que podemos aspirar sin quedarnos cortos. La segunda es que una parte muy importante de lo que podemos hacer depende de la capacidad de generar respuestas para lograrlo.

La cuestión es que este tiro, como decía, suele fallarse bastante. Pese a que hay casos en los que las cosas van bien, lamentablemente, la historia de la Administración española (y Europea, al menos) hay más grandes palabras que grandes resultados.

Cuando generamos una aspiración normativa para transformar la Administración, generamos diversas patologías fácilmente reconocibles.

  • Escepticismo. La primera y más clásica. Como decía la copla, se nos rompió el amor de tanto usarlo, y perdimos la confianza en la norma de tanto incumplirla. Cuesta mucho levantar pasiones cuando has visto la misma exigencia normativa pasar dos veces por tu puerta.
  • Frustración. Si has tenido que correr como un descosido para cumplir la norma, y al final, cumplas o no, el resto no se ha esforzado, el enfado es bastante importante.
  • Devaluación. Si te dedicas a generar normas que no se cumplen, el valor que tendrán tus normas a futuro  será bastante menor. Posiblemente, la segunda vez que oimos hablar de digitalizar todo el expediente administrativo, empezamos a desconfiar.
  • Insumisión. Esta es la más evidente, pero no siempre forzada. Pese a la tradición española (para otros menesteres) que era el “obedezcase, pero que no se cumpla”. Se trata básicamente en que no lo haces, bien porque no puedes, bien porque no quieres. En cualquier caso, cuando es muy difícil cumplir una norma, las posibilidades de generar esto aumentan exponencialmente.

Entonces, ¿hasta dónde podemos avanzar con la prescripción normativa para hacer la transformación digital?

Los pasos que podemos dar.

La clave de toda esta historia no es que uno quiera avanzar más o menos, es que, utilizando determinados enfoques, sólo puedes avanzar hasta cierto punto. Es decir, el mecanismo de prescripción normativa para la evolución administrativa avanza sólo con las siguientes premisas:

  • La capacidad de generar objetos controlables. Empecemos por lo básico: no hay manera de regular algo general, genérico y difuso. Es el equivalente a parar la marea con una escoba. Decir “todo el procedimiento es digital por defecto” es exactamente igual que “ningún procedimiento es digital por defecto”. ¿Puedes controlarlos todos? ¿Puedes esperar coneguir que todos los casos se cumplen? Y lo que es más, ¿puedes exigir “el cumplimiento de todo” razonablemente? Esto se aplica a cientos de políticas similares (quien no recuerda “todos los edificios públicos tienen que ser accesibles”).
  • La concreción de las acciones. Necesitamos un objeto definido, pero también un modo de proceder definido. No puedes decir “digitaliza como puedas” y esperar que la gente afronte un cambio tan complejo que ni siquiera el legislador con todos sus medios, logra.
  • Evitar la fricción. Este es el punto para mi clave. Hemos encontrado éxito cuando la respuesta al desafío que propone la ley es accesible. No es que esa herramienta sea la clave, es que si tenemos una herramienta útil, los dos puntos anteriores están ahí. Difícilmente puedes tener una herramienta o recursos efectivo, si no acotas el ámbito de aplicación y el objetivo.

Puedes correr tan rápido como te permiten tus pasos.

Así que la clave es superar ese voluntarismo legal. Puedes hacer más leyes, y hacerlas más ambiciosas, pero la velocidad a la que puedes cambiar es la que es. Es algo que en la vida “real” también es difícil de aprender. Es necesario proponer el cambio de máximos, pero no puedes esperar hacer cambios con eso. La clave es darle la vuelta al razonamiento y pensar qué puedes hacer, para luego hacer la aspiración normativa. Es como pensar cuanto puedes andar antes de dar el primer paso, o pensar qué hambre tienes antes de coger la comida.

El caso contrario ya lo conocemos. Leyes, planes, normas y proyectos que quedan enterradas en nuevas versiones clónicas. Ese enfoque, tenemos que asumir que no existe.

 

 

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